Der Personalrat – seine Aufgaben im Arbeits- und Gesundheitsschutz

Uneingeschränkte und eingeschränkte Mitbestimmung des Personalrats im Arbeits- und Gesundheitsschutz

Uneingeschränkte Mitbestimmung

Die uneingeschränkten Mitbestimmungsrechte des Personalrats im AuG nach § 75 Abs. 3 BPersVG betreffen vor allem fünf Aufgabenfelder:

Mitbestimmung bei der Arbeitszeit: § 75 Abs. Nr. 1 gibt dem Personalrat das Recht, über „Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage“ mitzubestimmen. Damit beeinflusst der Personalrat die tägliche Arbeitszeit der Beschäftigten. Die Dauer der wöchentlichen Arbeitszeit fällt nicht darunter. Sie ist in Tarifverträgen geregelt und unterfällt dem Überwachungsrecht des Personalrats. Insgesamt hat der Personalrat darüber zu wachen, dass das Arbeitszeitgesetz (tägliche und wöchentliche Höchstarbeitszeitdauer, Ruhepausen und Ruhezeit), die Tarifverträge und Dienstvereinbarungen zur Arbeitszeit eingehalten werden (§ 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG). Für Beamt*innen gilt hier nicht das Arbeitszeitgesetz, sondern die Arbeitszeitverordnung (AZV). Dazu benötigt der PR ausreichende Informationen, so etwa die gespeicherten Daten zur Arbeitszeitverfassung. Nach Auffassung des BVerwG vom 19.3.2014 – 6 P 1.13 hat er dabei keinen Anspruch auf Namensnennung der Beschäftigten. Das Gericht hält die anonymisierten Arbeitszeitlisten der Dienststelle für ausreichend.

§ 75 Abs. 3 Nr. 10 „Bestellung von Vertrauens- oder Betriebsärzten als Arbeitnehmer“ formuliert ebenfalls ein wichtiges Mitbestimmungsrecht des Personalrats im Sinne des Arbeitssicherheitsgesetzes (ASiG § 2 und 5) und der darauf fußenden Vorschriften: der DGUV Vorschrift 2 „Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit“ und der Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge (ArbMedVV). Hier geht es um die Bestellung oder Abberufung von Betriebsärzten als „Maßnahme“ des AuG im Sinne des BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 11. Der Personalrat hat ein uneingeschränktes Mitbestimmungs- und Initiativrecht bei der Entscheidung darüber, ob ein Betriebsarzt als angestellter oder freiberuflicher Arzt bestellt oder ob ein überbetrieblicher arbeitsmedizinischer Dienst beauftragt werden soll. Die Mitbestimmung erstreckt sich auch auf die konkrete und detaillierte Definition der Aufgaben, die Betriebsärztin und auch die Fachkraft für Arbeitssicherheit erledigen sollen. Konkrete Hinweise dazu liefern die DGUV-Vorschrift 2 (Anlage 2 Punkt 2) und die Verordnung zur arbeitsmedizinischen Vorsorge (ArbMedVV). Auch sie sind insgesamt nicht abschließend und müssen in der Dienststelle umgesetzt werden, am besten über eine Dienstvereinbarung.

Bei der Bestellung von Vertrauens- oder Betriebsärzten als Beamte (§ 76 Abs. 2 Nr. 4) gilt eingeschränkte Mitbestimmung. Einschränkend ist auch hinzuzufügen, dass die für die Praxis wichtige DGUV-Vorschrift 2 für den Bereich der Unfallkasse des Bundes nicht gilt. Hier muss weiterhin nach einer im Grunde veralteten Verwaltungsvorschrift verfahren werden, die den betreffenden Beschäftigten nur ein geringeres Schutzniveau zugesteht.

§ 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG
Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, gegebenenfalls durch Abschluss von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen.

§ 75 Abs. 3 Nr. 11: Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach dem wichtigen § 75 Abs. 3 (hier vor allem Nr. 11) bezieht sich auf alle Maßnahmen, die sich aus dem ArbSchG und den daraus abgeleiteten Verordnungen und Regeln ergeben. Da das Arbeitsschutzrecht der Bundesrepublik dual strukturiert ist, bezieht sich dieses Recht des Personalrats auch auf die im Sozialgesetzbuch (SGB) VII und in den nachgeordneten DGUV Vorschriften enthaltenen Regelungen. Die Formulierung der in § 75 Abs. 3 Nr. 11 genannten „sonstigen Gesundheitsschädigungen“ umfasst also das sehr weite Feld möglicher körperlicher und psychischer Gesundheitsgefährdungen und den gesamten Komplex organisatorischer, technischer, medizinischer und personeller Maßnahmen, mithin auf die gesamte Arbeitsschutzorganisation in der Dienststelle.

§ 75 Abs. Nr. 16 benennt die Mitbestimmung des Personalrats bei der Gestaltung der Arbeitsplätze. Die arbeitsschutzrechtlichen Anforderungen dazu sind vor allem in der Arbeitsstättenverordnung und teilweise auch der Betriebssicherheitsverordnung enthalten. Die frühere Bildschirmarbeitsverordnung von 1996 ist seit 2016 in ihren wesentlichen Punkten als Anhang 6 ein Teil der Arbeitsstättenverordnung. Die Mitbestimmung bezieht sich auf das „Einrichten und Betreiben“ von Arbeitsplätzen und Arbeitsstätten, also auf die vorhandenen und auf die, die erst noch geschaffen werden sollen. Dieses Recht erstreckt sich auch auf die Planung von Arbeitsplätzen (vor allem § 3 ArbStättV sowie § 2 BetrSichV).

§ 75 Abs. 3 Nr. 17 formuliert die Mitbestimmung des Personalrats bei der „Einführung und Anwendung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten der Beschäftigten zu überwachen.“ Der Wortlaut dieses Paragrafen ist weitgehend identisch mit § 87 Abs. 1 Nr. 6 BetrVG. Hier geht es darum, die von technischen und insbesondere digitalen Einrichtungen ausgehenden Möglichkeiten der Leistungs- und Verhaltenskontrolle zu beschränken. Gerade die Digitalisierung im öffentlichen Dienst und die Einführung eines E-Government erzeugen hier einen hohen Regelungsbedarf. Ähnlich wie im Betriebsverfassungsrecht ist nicht entscheidend, ob die technischen Einrichtungen ausdrücklich zu Überwachung und Kontrolle „bestimmt“ sind, sondern ob sie das ermöglichen, also objektiv dazu geeignet sind – was durchgängig der Fall ist. Wichtig ist dabei, ob die erhobenen und verarbeiteten Daten einzelnen Beschäftigten zugeordnet werden können. Für solche technischen Einrichtungen gilt bereits im Stadium ihrer Planung ein umfassendes Informationsrecht des Personalrats (§ 69 Abs. 2 und § 68 Abs. 2).

Eingeschränkte Mitbestimmung des Personalrats im AuG

§ 76 Abs. 2 Nr. 5: Soweit vom Arbeitgeber geplante Maßnahmen zur „Hebung der Arbeitsleistung“ beispielsweise dazu führen, dass die Arbeit verdichtet wird, wäre es Aufgabe des Personalrats, einer Zunahme körperlicher oder psychischer Belastungen entgegenzuwirken. Mitbestimmung des Personalrats bei „Maßnahmen zur Erleichterung des Arbeitsablaufs“, etwa bessere Kommunikation, Vermeidung von störenden Unterbrechungen usw. können dazu beitragen, bestehende physische oder psychische Belastungen zu vermindern.

§ 76 Abs. 2 Nr. 6: Mitbestimmung des Personalrats bei „allgemeinen Fragen der Fortbildung“ der Beschäftigten im Bereich des AuG kann dazu beitragen, die Beschäftigten besser über Gesundheitsgefährdungen am Arbeitsplatz und die erforderlichen Schutzmaßnahmen zu informieren. Dieses Recht überschneidet sich auch mit der in § 12 ArbSchG und speziell für den öffentlichen Dienst § 14 vorgeschriebenen Unterweisung und Information der Beschäftigten durch den Arbeitgeber. Die Ausfüllung dieser Verpflichtung durch die Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 ist allerdings auch ein uneingeschränktes Mitbestimmungsrecht.

§ 76 Abs. 2 Nr. 7 gibt dem Personalrat das Mitbestimmungsrecht bei der Einführung „grundlegend neuer Arbeitsmethoden“. Das ist in Zeiten häufiger Umstrukturierungen und Modernisierungen im öffentlichen Dienst ein wichtiges Tätigkeitsfeld, da solche „neuen Arbeitsmethoden“ häufig auch die körperliche und psychische Belastung der Beschäftigten betreffen. Hier gibt es allerdings auch Überschneidungen mit der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 16 zur „Gestaltung der Arbeitsplätze“.

Mitbestimmung beim Betrieblichen Eingliederungsmanagement (BEM): Die Grundsätze des BEM sind festgehalten in § 167 Abs. 2 Sozialgesetzbuch (SGB) IX. Der Gesetzgeber hat die Beteiligung der Interessenvertretung ausdrücklich gewünscht (§ 68 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG). Für den Personalrat ergeben sich hier Informations-, Überwachungs- und Mitbestimmungsrechte. Damit er diese wahrnehmen kann, muss der Arbeitgeber ihm Informationen zur Verfügung stellen, so insbesondere die Namen derjenigen Beschäftigten, denen ein BEM anzubieten ist, wie das BVerwG festgestellt hat (4.9.2012 – 6 P 5.11). Vor allem in der Einleitungsphase des BEM hat der Personalrat ein nicht einschränkbares Überwachungsrecht. Für seine Beteiligung an der Durchführungsphase ist die Zustimmung der/des Betroffenen notwendig. Wenn es um die Vereinbarung konkreter Schutzmaßnahmen im Verlauf des BEM geht, gilt das Mitbestimmungsrecht des Personalrats im Sinne § 75 Abs. 3 Nr. 11.

Mitbestimmung beim Betrieblichen Gesundheitsmanagement: Betriebliches Gesundheitsmanagement (BGM) hat das Ziel, die Gesundheit, die Leistung und den Erfolg für den Betrieb und seine Beschäftigten zu erhalten und zu fördern. Deshalb unterliegt es der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 11. So hat das Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg am 8. 11. 2011 sinngemäß entschieden (Az.: 62 PV 2.12). Das Bundesverwaltungsgericht hat die Argumentation des OVG (Beschluss vom 14. 2. 2013 – 6 PB 1/13) bestätigt. Zum BGM gehören außer dem gesetzlichen Arbeitsschutz sowie dem Betrieblichen Eingliederungsmanagement … auch die – gesetzlich nicht vorgeschriebene – Gesundheitsförderung (§ 20a SGB V), entschieden die Gerichte. Mitbestimmung gilt sogar dann, wenn für die zu beeinflussenden Gefährdungen außerbetriebliche Ursachen verantwortlich sind. Daraus abgeleitet Arbeitsschutzmaßnahmen müssen aber im Sinne § 2 Abs. 1 ArbSchG auf die Veränderung und Verbesserung der betrieblichen Situation zielen. Unter die genannten Maßnahmen kann z.B. eine Rückenschule fallen, weil sie in einem Zusammenhang steht mit dem ständigen Sitzen bei der Arbeit. Diese Maßnahmen sollten unter Beteiligung des Personalrats und der Schwerbehindertenvertretung in einer Dienstvereinbarung festgehalten werden.

Mitbestimmung bei Maßnahmen zum Infektionsschutz gegen SARS-CoV-2: Grundlage dafür ist die im August 2020 in Kraft getretene SARS-CoV-2-Arbeitsschutzregel (ASR). Sie konkretisiert die Anforderungen an den AuG im Hinblick auf den Infektionsschutz gegen das Virus und ist zeitlich befristet gemäß dem in § 5 Infektionsschutzgesetz festgestellten Zeitraum der epidemischen Lage. Es ist nach Lage der Dinge davon auszugehen, dass diese ASR ihre Gültigkeit auf längere Sicht behalten wird. Ähnlich wie auch andere ASR konkretisiert sie Anforderungen nach dem Arbeitsschutzgesetz und nach mehreren Arbeitsschutzverordnungen, enthält aber keine abschließenden Vorschriften, sondern fasst den Stand von Technik, Arbeitsmedizin und Hygiene sowie sonstige gesicherte arbeitswissenschaftliche Erkenntnisse zusammen und beschreibt dem Arbeitgeber einen qualitätsgesicherten Weg zur Einhaltung der gesetzlichen Schutzziele. Insofern muss sie in jeder Dienststelle und jedem Betrieb per Mitbestimmung der Interessenvertretung konkretisiert werden, für Personalräte nach § 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG. In Punkt 3 (2) der ASR heißt es: „Der Arbeitgeber soll bei der Überprüfung und Aktualisierung der Gefährdungsbeurteilung und bei der Ableitung betriebsspezifischer Infektionsschutzmaßnahmen die Fachkraft für Arbeitssicherheit und die Betriebsärztin oder den Betriebsarzt einbeziehen. Zudem ist der Prozess beteiligungsorientiert unter Einbeziehung der Beschäftigtenvertretungen oder, falls diese nicht vorhanden sind, mit den Beschäftigten umzusetzen.“

Um den hier skizzierten umfangreichen Themenkomplex bearbeiten zu können, benötigen Personalräte Kenntnisse und Qualifizierung. Nach § 46 Abs. 6 BetrVG müssen Personalratsmitglieder unter Fortzahlung der Bezüge für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen freigestellt werden, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit des Personalrats erforderlich sind. Gerade im Bereich des AuG, in dem Personalräte weit gehende Mitbestimmungs- und Beteiligungsrechte haben, sind Grundkenntnisse für alle Mitglieder erforderlich, auch ohne aktuellen Anlass. Die Teilnahme an solchen Veranstaltungen kann auch mehrmals während der Amtszeit erforderlich sein.

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